Инспектор зря не ходит. ФНС меняет акценты в контрольной работе

Федеральная налоговая служба изменила подход к организации контрольных мероприятий, сосредоточившись на качестве проверок налогоплательщиков. Как теперь будут проверять бизнес? Какие компании попадут в зону риска? Как решить проблемы с налоговыми органами, не доводя дело до суда? На эти и другие вопросы на "Деловом завтраке" в "Российской газете" ответил "РБГ" глава ФНС Михаил Мишустин.

- Одной из основных функций налоговых органов является контроль за соблюдением налогового законодательства. Что сейчас происходит в этом направлении, акценты в контрольной работе остались прежними?

- Службой изменены подходы к организации контрольных мероприятий. Задача - соблюдение баланса интересов государства и бизнеса, чтобы, с одной стороны, снизить давление на добросовестных налогоплательщиков, своевременно и в полном объеме исполняющих обязательства перед бюджетом, а с другой - обеспечить неотвратимость наказания тем, кто сознательно уклоняется от уплаты налогов и нарушает законодательство.

Служба меняла акценты в контрольной работе в зависимости от стоящих задач. На начальном этапе, когда надо было навести порядок и научить налогоплательщиков платить налоги, что было немодно в условиях полного отсутствия налоговой культуры у населения, проверками должны были быть охвачены все налогоплательщики. Потом встал вопрос о недостаточной результативности налоговых проверок. И упор был сделан на доначисления.

Сейчас мы переориентировали контрольную работу с максимальных доначислений, которые потом часто проигрывались в судах, на повышение качества проверок, в том числе усиление роли анализа по выявлению организаций с наиболее высокими налоговыми рисками.

С этой целью мы изменили систему материального стимулирования в cлужбе. Если ранее основным критерием результативности контрольной работы был объем доначисленных сумм, то сейчас эффективность этой работы оценивается комплексно - интегральным критерием, который учитывает взысканные и поступившие в бюджет суммы после досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками и судебных решений.

- Проверок стало больше или меньше?

- Выездных налоговых проверок стало меньше, при этом растет их эффективность. Это - результат серьезной аналитической работы, которая предшествует выездным проверкам.

Если раньше проверялся каждый десятый налогоплательщик, то теперь проверками охвачен только 1 налогоплательщик из 100. Служба поддерживает этот невысокий процент охвата налогоплательщиков выездными налоговыми проверками. При этом в ряде стран ОЭСР этот показатель составляет 3%.

Подводя предварительные итоги этого года, отмечу, что за прошедшие 9 месяцев количество выездных проверок снизилось с 56 до 49 тысяч, или на 12% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом доначисления в среднем на одну выездную проверку составили порядка 4,5 млн рублей. Это свидетельствует о более тщательном сборе налоговыми органами доказательственной базы по нарушениям, а также улучшении качества подготовки и проведения контрольных мероприятий.

Учитывая это, моментом, предопределяющим решение о проведении контрольного мероприятия, является мониторинг финансово-хозяйственной деятельности. Служба концентрирует усилия на налогоплательщиках, попавших в зоны риска.

- А что это за зоны риска?

- Разработанная Концепция системы планирования выездных проверок определила 12 критериев налоговых рисков, по которым в результате аналитической работы проводится отбор налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок. Критерии эти общедоступны и размещены на интернет-сайте ФНС России, и каждый налогоплательщик может, обратившись к нашему сайту, самостоятельно определить, попадает он в зону риска или нет.

Уточню, что мы оцениваем риски неуплаты налогов не только по какому-то одному критерию. Планируя выездные проверки, оцениваются все аспекты деятельности налогоплательщика. Отбираются для проверок те налогоплательщики, которые попали одновременно в несколько зон налоговых рисков. Чем их больше - тем вероятность выездной проверки выше.

Традиционные зоны налоговых рисков в совокупности - это низкая налоговая нагрузка и рентабельность, наличие убытков, выплата заработной платы ниже среднего уровня по отрасли в регионе, а также ведение хозяйственной деятельности с применением схем уклонения от уплаты налогов.

- Можете привести пример, как это работает на практике?

- Возьмем первый критерий - налоговая нагрузка у данного налогоплательщика ниже ее среднего уровня по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли. Например, по виду экономической деятельности "Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг" за 2010 год налоговая нагрузка составила 19,7%. Если у налогоплательщика она значительна меньше - 8 или 10%, он может быть включен в план проверок. Данные о налоговой нагрузке ежегодно обновляются и размещаются на сайте ФНС России.

Или другой пример - критерий выплаты среднемесячной заработной платы на одного работника ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъектах РФ. На основе сведений Росстата этот критерий определяется по каждому региону. Если среднемесячная зарплата по отрасли "Строительство" в 2011 году составляет 22,9 тыс. руб., а у налогоплательщика она, например, 5 тыс. рублей на одного работника, он может быть включен в план проверок.

- А если все-таки инспекторы превышают свои полномочия при проведении проверок, что делать бизнесу?

- У нас есть "горячая линия". Есть возможность обратиться на сайт. Все сигналы тщательно проверяются. Я как руководитель не хочу, чтобы выезжали к людям и беспокоили их просто так. Более того, если критерии есть и пошли на проверку, а результат нулевой, это вопрос квалификации отдела камеральных и выездных проверок - зачем пошли? Внутренний контроль жесточайший. Виноват - наказываем, вплоть до увольнения.

Необходимо понимать, что сегодня наша задача - не наказать налогоплательщика, а обеспечить такую информационно-методологическую поддержку, которая свела бы на нет многие налоговые нарушения. В этих целях на интернет-сайте cлужбы в открытом доступе размещена база разъяснений ФНС России, организован удобный поиск по виду налога, статьям Налогового кодекса, периоду и номеру документа, которые помогут налогоплательщику в решении имеющихся у них вопросов. Предусмотрен также контекстный поиск по одному или нескольким словам. Таким образом, позиция ФНС России по тем или иным вопросам налогообложения доступна в оперативном порядке всем заинтересованным пользователям. Это удобно как налогоплательщикам, так и территориальным налоговым органам.

В системе также реализована возможность налогоплательщиков проинформировать центральный аппарат cлужбы о действиях налогового органа, не следующего этим разъяснениям (налогоплательщик, заполнив несколько реквизитов, формирует соответствующее обращение в электронном виде прямо на сайте). Тем самым появляется дополнительная возможность жесткого контроля за неукоснительным соблюдением официальной позиции по всей вертикали налоговых органов.

- Будет ли совершенствоваться в ближайшее время порядок взаимодействия сотрудников полиции и налоговых органов при проведении налоговых проверок?

- Наша функция - контроль соблюдения законодательства о налогах и сборах. В ряде случаев налоговые органы проводят совместные проверки с органами МВД России. При выявлении налоговых правонарушений и наличии признаков уклонения от уплаты налогов, влекущих уголовную ответственность, передаем материалы в правоохранительные органы: до 2011 года - в органы внутренних дел, а с 2011 года - в Следственный комитет РФ.

А вот следственные органы совместно с полицией при наличии признаков уголовного преступления формируют соответствующую доказательственную базу по тем материалам, которые направили мы, и возбуждают уголовные дела.

В этом году между ФНС и МВД России уточнен совместный приказ, регулирующий порядок взаимодействия в части обмена информацией и участия сотрудников полиции в налоговых проверках. Кроме того, подписан совместный приказ со Следственным комитетом РФ о порядке направления материалов налоговых проверок для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела. Хочу отметить, что недавно законодатели приняли внесенный президентом РФ законопроект по внесению изменений в УПК, в соответствии с которыми возбуждение уголовных дел по налоговым правонарушениям будет проводиться только на основании материалов налоговых органов.

- Можно ли говорить, что с переводом компаний на электронную отчетность отпадет надобность в выездных проверках?

- Если налогоплательщик сдает всю отчетность в электронном виде - это не означает автоматически, что она полностью достоверна. Подход cлужбы унифицирован вне зависимости от способа сдачи отчетности - анализируем налоговые риски.

Да, сегодня усилена роль аналитической составляющей при проведении камеральных налоговых проверок отчетности. Однако самой эффективной формой налогового контроля остаются выездные проверки. Мы и так поддерживаем охват проверками на низком уровне.

Добавлю, что сегодня ряд крупнейших налогоплательщиков обращаются к нам с предложениями представлять все необходимые для проверок документы в электронном виде. И более того, некоторые уже их представляют. Сами понимаете, что это существенно сокращает время на подготовку документации для проверки, экономит ресурсы как компании, так и налогового органа.

- Помимо электронной отчетности, что еще планируется перевести в онлайн-режим?

- Мы серьезно готовимся к электронному обмену документами с налогоплательщиком по налоговому контролю. Так, в электронном виде налоговые органы будут иметь возможность направлять налогоплательщикам 23 вида документов. В частности, решение о приостановлении проведения выездной налоговой проверки и о возобновлении ее проведения, справки о проведенной выездной налоговой проверке, решение о продлении или об отказе в продлении сроков представления документов, решение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля и т.д. В свою очередь, от налогоплательщиков в ближайшее время мы будем получать в электронном виде книги покупок и продаж, счета-фактуры, что в значительной мере сократит объем бумажного документооборота и, соответственно, расходы налогоплательщика.

Кроме того, сегодня частично решен вопрос об электронном обмене документами с банками. Так, уже в этом году время прохождения документооборота между налоговыми органами и банками сократится в 3 раза. В электронном виде будет поступать информация о наличии счетов, о движении денежных средств на счетах налогоплательщиков, остатках денежных средств на счетах, а также остатках электронных денег.

- Как ФНС России выглядит на фоне зарубежных налоговых администраций?

- Служба активно сотрудничает с зарубежными налоговыми администрациями, при этом обмен опытом происходит не только по вопросам налогообложения, но и в области применяемых технологических решений. Сегодня эффективность налогового администрирования во всем мире во многом зависит от возможности и умения сбора, обработки и эффективного использования глобальных массивов информации. Одним из основных трендов развития технологий является внедрение модели "облачных" вычислений (cloud computing). А также консолидация и интеграция данных и создание сверхбольших хранилищ данных (DataWarehouse).

С применением облачных технологий уже работают в правительствах других стран - здесь в авангарде США и Великобритания. На облачные технологии перешло NASA. К 2015 году завершится переход на правительственное "облако" в Японии.

ФНС России, понимая важность технологического развития, в 2010 году начала комплексную модернизацию налоговых органов, построив концепцию развития cлужбы, в первую очередь, на основе развития данных технологий. Работа по модернизации началась с проведения реинжиниринга всех технологических процессов налоговых органов, которых более трехсот. На основе полученных результатов сегодня идет проектирование и моделирование новых бизнес-процессов ФНС России. Предполагается создание так называемого "налогового автомата". То есть в каждом бизнес-процессе будут выделены процедуры, которые выполняются автоматически.

- А что это за процедуры?

- Полностью в автоматическом режиме будут реализованы такие процедуры, как автоматический расчет и начисление налогов, автоматизированный контроль налоговой отчетности, камеральная проверка по контрольным соотношениям и другие.

Помимо этого в 2011 году начато создание единого федерального хранилища данных (ФХД), проводится "чистка грязных данных", поднятие информационных баз местного уровня на федеральный.

В результате работ по модернизации служба получит возможность консолидировать и интегрировать все имеющиеся ресурсы, проводить их анализ и, соответственно, значительно повысить эффективность контрольных функций (в связи с тем, что инспектору в любой момент времени будет доступна полная и актуальная информация по любому контрагенту из любого региона России). Кроме того, будет расширен состав и доступность интерактивных сервисов, а в дальнейшем - cлужба практически полностью перейдет на бесконтактное взаимодействие с налогоплательщиками.

- Как все это поможет администрировать налоги и увеличивать поступления в бюджет?

- Отсутствие официального государственного информационного ресурса, содержащего адресную информацию, обязательную для использования органами государственной власти и местного самоуправления при выдаче юридически значимых документов, создавало множество проблем. Это проблемы идентификации объекта налогообложения и субъекта права при исчислении имущественных налогов, неэффективное межведомственное взаимодействие, проблемы наличия в юридически значимых документах (паспорт, свидетельство о праве собственности) некорректной информации.

Налоговые органы, являясь "конечным звеном" в достаточно длинной цепи органов власти и организаций, осуществляющих учет объектов недвижимости и транспортных средств, регистрацию прав на объекты недвижимости, регистрацию граждан по месту жительства и т.д., наиболее остро чувствуют проблемы некорректной информации.

В целях урегулирования проблем некорректного адреса, связанных с отсутствием официального государственного источника адресной информации, используемой в информационных системах (реестрах, кадастрах и пр.) других ведомств, ФНС России в рамках выполнения распоряжения правительства Российской Федерации от 10.06.2011 N 1011-р создала и 1 ноября запустила федеральную адресную систему (ФИАС). Это общедоступный информационный ресурс, содержащий полную информацию об адресах, размещен на сайте fias.nalog.ru и в интерактивном режиме доступен и органам власти, и органам местного самоуправления, и гражданам.

Служба работает с большими объемами информации: более 120 млн налогоплательщиков - физических лиц, которые владеют 25 млн земельных участков, а также 35 млн транспортных средств, 53 млн объектов капитального строительства и т.д. Естественно, работать с таким объемом информации возможно, только когда она формализована и представлена в электронном виде.

В результате создания единого федерального хранилища данных и поднятия информационных баз местного уровня на федеральный служба получит возможность консолидировать и интегрировать все имеющиеся ресурсы, проводить их анализ и соответственно значительно повысить эффективность контрольных функций.

Сейчас при проведении контрольных мероприятий сотрудникам налоговых органов приходится запрашивать информацию по контрагентам, ведущим свою деятельность в других субъектах РФ. Это, как вы понимаете, время и лишние усилия. А при консолидации данных в федеральном хранилище инспектору в любой момент будет доступна полная и актуальная информация по любому контрагенту из любого региона России. Создание ФХД позволит расширить электронные сервисы, предоставляемые налогоплательщикам, и спектр информации, которой может воспользоваться налогоплательщик.

Сегодня часть налогоплательщиков нарушают налоговое законодательство просто по незнанию либо столкнулись со сложностями во взаимодействии с налоговой и решили, что легче не платить. Поэтому, создавая для налогоплательщиков комфортные условия по исполнению налоговых обязательств и информационную поддержку, мы тем самым увеличиваем число добросовестных и грамотных налогоплательщиков.

- Помимо современных технологий в системе налоговых органов действуют подразделения досудебного аудита. Как вы оцениваете деятельность этих подразделений и каковы их функции?

- Подразделения досудебного аудита созданы с целью снижения нагрузки на судебную систему путем внутреннего рассмотрения споров, не доводя их до суда. Так, при несогласии налогоплательщика с выводами по результатам проведенной камеральной или выездной проверки появилась возможность мотивированно обжаловать вынесенное решение налогового органа до рассмотрения спора в суде.

В этом направлении достигнуты положительные результаты. С момента введения процедуры обязательного урегулирования налоговых споров в досудебном порядке количество судебных споров уменьшилось более чем на 40%. И тенденция к сокращению судебных споров с участием налоговых органов развивается.

За 9 месяцев 2010 года налоговые органы выиграли по суммам 44% исковых требований, за 9 месяцев 2011 года - 57%, достигнув максимального за последние 3 года значения показателя. Первые годы обязательного досудебного аудита не только дали положительные результаты, но и показали возрастающий интерес налогоплательщиков к досудебному урегулированию конфликтов с налоговыми органами.

У налогоплательщиков появляется сознание того, что для разрешения конфликта не обязательно обращаться в суд. Что в самой налоговой системе налогоплательщик может быть услышан и понят, что все его доводы будут рассмотрены, что налоговые органы способны вести диалог, признавать ошибки и самосовершенствоваться.

За 9 месяцев 2011 года налоговыми органами рассмотрено около 36 тысяч жалоб налогоплательщиков. При этом по результатам рассмотрения жалоб в 42 процентах случаев требования налогоплательщиков полностью или частично признаны обоснованными. Что важно, снижается общее количество жалоб налогоплательщиков. Иными словами, мы переходим от формального к более качественному и профессиональному подходу в налоговом администрировании.

За 9 месяцев 2011 года количество жалоб в налоговые органы снизилось на 10% с одновременным снижением сумм оспариваемых налогоплательщиками требований по жалобам на 22%. Преимущества досудебного урегулирования налоговых споров по сравнению с судопроизводством неоспоримы: это сокращение расходов, защита репутации и конфиденциальность при разрешении спора.

- Что сегодня необходимо сделать для совершенствования системы досудебного аудита?

- За последние годы внесены значительные изменения в налоговое законодательство. Однако формирование эффективного механизма разрешения возникающих споров между налогоплательщиками и налоговыми органами продолжается до сих пор.

В целях дальнейшего совершенствования системы досудебного аудита в настоящее время готовятся предложения по внесению изменений в законодательство в части регламентации процедуры досудебного урегулирования налоговых споров, установлению требований к оформлению жалоб налогоплательщиков и решений налоговых органов по результатам рассмотрения жалоб. Планируется также увеличение сроков для подачи апелляционных жалоб в рамках обязательной процедуры обжалования решений налогового органа по результатам налоговых проверок, регламентирование порядка рассмотрения и оценки дополнительных документов, предоставляемых налогоплательщиками с жалобами, увеличение перечня актов, подлежащих обязательному досудебному обжалованию.

ФНС сотрудничает с налоговыми органами других стран, обменивается опытом и передовыми инструментами и механизмами взаимодействия с налогоплательщиками при урегулировании налоговых споров. Сейчас использование зарубежного опыта очень актуально, в том числе такого института, как медиация.

В целях повышения качества досудебного урегулирования споров и сокращения судебных издержек планируется продолжить работу по внедрению электронных технологий в работу налогового аудита. Так, на сайте ФНС планируется внедрение онлайн-сервиса, позволяющего получать информацию о рассмотрении жалоб.

Меры по совершенствованию работы досудебного аудита позволят урегулировать до суда максимальное количество налоговых конфликтов, доводить до суда только перспективные споры с надлежащей доказательственной и методологической базой, а также разгрузить судебную систему.

- Если урегулировать спорную ситуацию не удалось и приказ или разъяснение ФНС отменяется Высшим арбитражным судом РФ, что происходит с начисленными пенями и штрафами?

- Если приказ или разъяснение ФНС России отменены ВАС РФ, то такое решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. При этом отмена таких актов может являться основанием для пересмотра судебных дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Вместе с тем необходимо учитывать, что штрафы и пени начисляются налогоплательщику только в соответствии с Налоговым кодексом РФ и на основании индивидуальных правовых актов (например, решения о привлечении к ответственности), и, следовательно, обжаловаться в данном случае будет индивидуальный правовой акт, а не приказы и разъяснения ФНС России.

В данном случае судебное решение будет вынесено по конкретному делу с учетом определенных обстоятельств, и порядок дальнейших действий налогового органа будет содержаться в самом судебном решении.