Будущее досудебного обжалования налоговых споров

Дата публикации: 12.11.2012

Скоро в Государственную Думу будет внесен законопроект об обязательном досудебном порядке обжалования по всем налоговым спорам. В настоящее время обязательный досудебный порядок обжалования действует лишь в отношении решений по результатам налоговых проверок. О том, как он работает и что ждет налогоплательщиков в будущем, рассказывает представитель Федеральной налоговой службы.

Елена Владимировна, какова статистика досудебного обжалования решений по результатам налоговых проверок?

Е.В. Суворова: Возможность до суда обратиться в налоговый орган, чтобы урегулировать спор, существовала у налогоплательщиков еще с 1999 г. Эта процедура не была обязательной, и к нам обращались довольно редко. А вот судебных дел с каждым годом прибавлялось.
С 2009 г. эта процедура для некоторых видов споров, а именно для решений по результатам налоговых проверок, стала обязательной. И по объективным причинам в 2009 г. произошел резкий всплеск жалоб, их поступило в налоговые органы России 69 тыс.
Но потом количество жалоб стало снижаться: в 2010 г. их было 60 тыс., в 2011 г. - 54 тыс. Это - результат повышения качества работы налоговых органов.

Какая доля поданных налогоплательщиками жалоб удовлетворяется?

Е.В. Суворова: Удовлетворяется примерно 40% всех жалоб. По итогам 9 месяцев 2012 г. - около 38%. А в денежном выражении в 2009 г. удовлетворялись жалобы налогоплательщиков в отношении 13% оспариваемых сумм, в 2010 г. — 15%, в 2011 г. — 25%.

Как вы могли бы прокомментировать эти данные?

Е.В. Суворова: Подразделения досудебного аудита сами заинтересованы в том, чтобы работать качественно. Ведь некачественное рассмотрение жалобы приведет к судебному разбирательству, отмене решения, признанию действий налоговых органов незаконными. И приведенная статистика говорит о качестве нашей работы.
Так что механизм обязательного досудебного урегулирования налоговых споров оправдал себя. Он помог выработать единые подходы к сбору доказательственной базы, повысить эффективность проводимых контрольных мероприятий, позволил доводить до суда именно те дела, которые имеют судебную перспективу.
Все больше судебных споров рассматривается в пользу бюджета, все чаще налоговым органам удается представить в суде достаточно доказательств использования схем по уходу от налогообложения недобросовестными налогоплательщиками.

И все же отменяется больше одной трети решений налоговых органов...

Е.В. Суворова: Такой большой процент удовлетворения жалоб стал предметом анализа отмененных решений и способствовал тому, что ФНС решила изменить подходы в контрольной работе и сделать акцент на качестве проводимых контрольных мероприятий. Много лет перед инспекциями ставилась задача не уменьшать количество выездных налоговых проверок по сравнению с предыдущим годом. Это было одним из критериев оценки эффективности работы инспекций.
Но надо признать, большое количество проводимых проверок отрицательно сказывалось на их качестве. А показатели взыскания налогов, доначисленных в ходе проверок, были низкими. Одна из причин этого — то, что претензии предъявляются не к реальным бенефициарам по сделкам, а к «техническим» компаниям, у которых отсутствует имущество.
Для бюджета лучше провести несколько эффективных проверок, результаты которых будут потом поддержаны вышестоящими налоговыми органами и судами, а суммы будут взысканы, чем проводить огромное количество проверок без достаточных оснований. Поэтому сейчас в Методику оценки эффективности деятельности налоговых органов внесены изменения. В ней закреплен отказ от нацеленности на количество проверок и сделан акцент на качестве проверок, на взыскании обоснованных доначислений и выигрыше в судах.
Кроме того, ФНС разработала законопроект, расширяющий сферу досудебного обжалования налоговых споров.

На какой стадии он сейчас находится?

Е.В. Суворова: Минфин России направил наш законопроект в Правитель­ство РФ для внесения его в установленном порядке в Государственную Думу.
Распространение уже существующего порядка обязательного досудебного урегулирования налоговых споров на все споры, а не только на решения по налоговым проверкам позволит разрешать налоговые споры быстрее. А если спор остался не урегулирован или налогоплательщик не удовлетворен результатом такого рассмотрения в налоговом органе, сохраняется возможность обратиться в суд. Саму процедуру рассмотрения жалоб мы старались сделать максимально простой и понятной.

Сможет ли налогоплательщик участвовать в рассмотрении жалобы в вышестоящем налоговом органе?

Е.В. Суворова: Обеспечить участие всех налогоплательщиков в процедуре рассмотрения жалобы, к сожалению, невозможно. А введение перечня случаев, когда это возможно, или критериев оценки всегда будет иметь элемент «усмотрения» со стороны налоговых органов.
Мы много обсуждали этот вопрос. В последнем варианте законопроекта предусмотрена обязательность приглашения налогоплательщика, когда это необходимо. Например, вышестоящий налоговый орган отменяет решение инспекции по процедурным вопросам и выносит новое решение. В этом случае налоговый орган обязан пригласить налогоплательщика.
Дело в том, что нам не хотелось создавать еще один похожий на суд орган. Рассмотрение жалоб вышестоящим налоговым органом тем и хорошо, что эта процедура не похожа на сложное судопроизводство: сама жалоба не формализована, любой сможет ее составить, не нужно тратить деньги на пошлины, сборы, представителей.
Здесь нет, как в суде, сторон и арбитра. Это больше документальная процедура. Именно такой порядок дает возможность сократить сроки для рассмотрения жалоб.

С какого года должны вступить в силу эти поправки?

Е.В. Суворова: Мы планируем, что начиная с 2014 г. все налоговые споры будут урегулироваться в обязательном порядке путем обращения сначала в налоговый орган, а лишь потом в суд.

Чем будет отличаться процедура обжалования от процедуры, существующей сейчас?

Е.В. Суворова: Срок подачи налогоплательщиками апелляционных жалоб по решениям, вынесенным по результатам проверок, увеличится с 10 дней до 1 месяца. Также налогоплательщики смогут по желанию урегулировать спор не только в вышестоящем налоговом органе, но и в ФНС России. Такая возможность будет предоставляться в течение 3 месяцев с момента разрешения спора вышестоящим налоговым органом. После этого у налогоплательщика останется право обратиться в суд.
А для остальных налоговых споров мы предлагаем ввести ускоренную
15-дневную процедуру рассмотрения жалоб. Это самый короткий срок по сравнению с законодательством других стран. Там он варьируется от 30 дней до 1 года. По таким спорам по нашему законопроекту подать жалобу в вышестоящий налоговый орган для урегулирования спора, а после этого еще и иск в суд налогоплательщик сможет в течение года.

Смогут ли налогоплательщики на стадии досудебного обжалования представлять дополнительные доказательства, документы в свою защиту?

Е.В. Суворова: Сейчас у налогоплательщиков нет права представлять дополнительные документы на стадии апелляционного обжалования. По законопроекту налогоплательщик сможет на стадии апелляционного обжалования заявлять новые доводы и представлять дополнительные доказательства обоснованности своей позиции. И налоговый орган будет обязан учесть эти документы, если налогоплательщик по каким-то причинам не смог их представить ранее.

Можно ли будет обжаловать решение налогового органа несколько раз по разным основаниям? Например, в первый раз обжаловать по материальным основаниям, а потом, если решение вышестоящего налогового органа не устроило налогоплательщика, еще раз по процедурным основаниям?

Е.В. Суворова: Если налогоплательщик обращается в пределах установленного срока с новой жалобой, в которой содержатся те же доводы, у налогового органа отсутствуют основания рассматривать эту жалобу по существу. Но если в своей жалобе налогоплательщик сформулирует иные претензии к решению или совершенному действию (бездействию) и подаст ее в пределах установленного законом срока, налоговый орган будет ее рассматривать.

Возможна ли ситуация, когда по итогам рассмотрения жалобы принимается еще более строгое решение?

Е.В. Суворова: В 2009 г. в Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда (Постановление Президиума ВАС РФ от 28.07.2009 N 5172/09) по данному вопросу судом была высказана следующая правовая позиция: вышестоящий налоговый орган, принимающий решение по жалобе, не вправе по итогам ее рассмотрения взыскивать с налогоплательщика дополнительные налоговые платежи, не указанные в оспариваемом решении налогового органа. То есть этот вопрос полностью урегулирован в правоприменительной практике.
В наших предложениях мы исключили возможность вышестоящего органа «дополнять» оспариваемое решение, поэтому, на наш взгляд, предлагаемым законопроектом в этом смысле положение налогоплательщиков улучшено. Уже не будет риска доначислений.

Сейчас можно взыскать с налоговой инспекции расходы только на судебное обжалование отмененного судом решения. Можно ли будет взыскать расходы на досудебное обжалование?

Е.В. Суворова: Налоговым законодательством предусмотрено, что убытки, причиненные проверяемым лицам правомерными действиями должностных лиц налоговых органов, возмещению не подлежат, а убытки, причиненные вследствие неправомерных действий налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля подлежат возмещению в полном объеме.
Специального порядка возмещения налогоплательщикам расходов на юридические услуги, связанные, в частности, с обжалованием решений по налоговым проверкам в вышестоящий налоговый орган, в том числе и в случае признания решения незаконным, в налоговом законодательстве не предусмотрено. А признание решения незаконным по существу изложенных в нем доводов о совершении правонарушения не является неправомерным действием должностного лица налогового органа. Составление акта и вынесение решения по результатам проверки — это действия налоговых органов в рамках своих полномочий.
Расходы, которые налогоплательщик понес при досудебном обжаловании решения налогового органа, при подготовке возражений на акт налоговой проверки, относятся в случаях, предусмотренных законом, к расходам в рамках его хозяйственной деятельности. Вопрос о природе таких расходов неоднократно разрешался в ВАС РФ.

Как вы думаете, насколько снизится после вступления в силу этого закона количество судебных дел с участием налоговых органов?

Е.В. Суворова: Ежегодно количество жалоб сокращается примерно на 8—10%, количество судебных споров — на 15—20%. Анализ статистики с момента введения процедуры обязательного досудебного обжалования налоговых споров дает возможность предположить, что количество судебных дел после вступления в силу закона снизится более чем в 2 раза.

Какие споры, по вашему мнению, все же должны решаться в суде и почему?

Е.В. Суворова: До судов должны доходить споры по методологическим вопросам. Правильность толкования и применения норм должна разрешаться именно судом. Также, я думаю, в суде должны решаться споры по решениям, в которых налоговым органом сделан вывод об умышленном создании недобросовестными налогоплательщиками схем ухода от налогообложения.
Вопросы, которые можно урегулировать быстро (невыдача справок, незаконные отказы в возврате налогов, неисполнение судебных решений и т. п.), не должны доводиться до судебного разбирательства. Кроме того, есть споры, которые с учетом складывающейся судебной практики, а также всех имеющихся материалов не имеют судебной перспективы. В этих случаях акты налоговых органов должны отменяться. А налоговые органы должны оперативно реагировать на отмену своих решений: проводить контрольные мероприятия более качественно, формировать обзоры судебной практики, обучать сотрудников.

Наши читатели жалуются, что сейчас налоговые органы часто рассматривают жалобы долго и налогоплательщики рискуют пропустить сроки подачи иска в суд. Что предполагается сделать для исправления такого положения?

Е.В. Суворова: По спорам, по которым существует обязательный досудебный порядок обжалования, налогоплательщик не лишается права на обжалование в суд при несоблюдении вышестоящим налоговым органом установленных сроков на принятие решения по жалобе. Это подтверждается существующей судебной практикой.
Суд в таких случаях исследует сам факт соблюдения претензионного порядка урегулирования спора, то есть обращения с жалобой в вышестоящий налоговый орган. Поэтому налогоплательщик, не получивший ответа на жалобу в отведенный для этого срок, вправе обратиться в суд за защитой нарушенных прав и законных интересов.
Что же касается споров, по которым не введена обязательная процедура досудебного обжалования в налоговые органы, то по текущей редакции Налогового кодекса РФ у налогоплательщика, выбравшего обжалование в налоговую службу, есть риск пропустить срок на судебное обжалование. Сейчас очень часто мы сталкиваемся с тем, что жалоба пишется и в суд, и в вышестоящий налоговый орган одновременно.
Нормами законопроекта мы предусмотрели последовательность двух стадий обжалования — сначала досудебную, а потом судебную. И срок на судебное обжалование начнет исчисляться с момента, когда вынесено решение по жалобе вышестоящим налоговым органом.
Кроме того, в законопроекте предусмотрено, что налогоплательщик может обратиться в суд в случае, когда установленный законом срок на рассмотрение жалобы истек, а жалоба вышестоящим налоговым органом не рассмотрена. Обязательный досудебный порядок будет считаться соблюденным, и это своего рода гарантия налогоплательщикам, что сроки по рассмотрению жалоб не будут нарушены.

Не могли бы вы дать рекомендации, как правильно подать жалобу на сайте ФНС и отслеживать на сайте ее прохождение?

Е.В. Суворова: Самая общая рекомендация, конечно, — описать все доводы, по которым вы не согласны с решением, почему считаете действие или бездействие незаконным. Тогда вышестоящий налоговый орган сможет учесть все фактические обстоятельства и правильно рассмотреть спор.
Надо еще помнить, что при подаче жалобы от юридических лиц необходимо подтверждать полномочия лица, подписавшего жалобу. Если физическое лицо или индивидуальный предприниматель подает жалобу не лично, полномочия его представителя надо подтвердить доверенностью, оформленной в установленном порядке.
Отслеживать судьбу обращения можно с помощью интернет-сервиса «Узнать о жалобе», который с 3 июля 2012 г. запущен на сайте ФНС России. С его помощью можно получить информацию о дате поступления своего обращения в Федеральную налоговую службу, его входящем номере, а также о дате и результатах рассмотрения обращения.
Сейчас этот сервис работает в отношении тех жалоб, которые рассматривает ФНС России, но уже к концу годы мы планируем запустить такие же сервисы на сайтах управлений по субъектам Российской Федерации.

Как будет развиваться система досудебного урегулирования налоговых споров?

Е.В. Суворова: Система «внутренних пересмотров» давно известна за рубежом, она успешно применяется и совершенствуется в странах Европы. В России она будет со временем только расширяться. Это поможет разгрузить судебную систему, сохранив при этом качество защиты прав и законных интересов налогоплательщиков.
Будут развиваться новые инструменты урегулирования налоговых споров, которые тоже применяются в других странах: медиация, мировые соглашения, индивидуальное разъяснение налогового законодательства налогоплательщикам. Все эти процедуры могут стать эффективными механизмами в развитии системы досудебного урегулирования налоговых споров, стать достойной альтернативой судебной системе.